Режим санкций в отношении Ирана и его влияние на ситуацию в стране

В статье рассматривается формирование режима антииранских санкций и их влияние на экономическую ситуацию в Иране

Ключевые слова: антиранские санкции, экономический рост Ирана, эконо­мические связи Ирана

N.Mamedova. Sanctions Regime for Iran and Its Impact on the Situation in the Country

The article analyses the formation of anti-Iranian sanctions and their impact on economic situation in the country

Key words: anti-Iranian sanctions, economic growth of Iran, economic ties of Iran

Cанкционные меры в отношении Ирана, которые в последние пять лет стали одной из самых актуальных проблем для мирового сообщества, применялись и раньше. Первый масштабный набор санкций был применен правительством Великобритании и английской Англо-Иранской нефтяной компанией (АИНК) в ответ на национализацию нефтяной промышленности в 1951г.

Английское правительство заморозило иранские стерлинговые активы в Лондоне, наложило ограничения на ввоз в Иран и на использование Ираном стерлинговой валюты, запретило экспорт в Иран таких для него необходимых в то время товаров, как сахар, чугун, сталь, цветные металлы, различные сплавы, железнодорожное оборудование. Даже суда с этими товарами, хотя они были оплачены Ираном, были возвращены обратно.[1] АИНК наложило запрет на закупки иранской нефти компаниями или отдельными ли­цами, что катастрофически отразилось на финансовом положении Ирана. 22 декабря 1951г. АИНК разослала во все газеты сообщение, что она «пойдет на все необходимые меры для ограждения своих прав в любой стране» и в отношении «организаций и лиц»,[2] которые попытаются самостоятельно заклю­чить сделки с Ираном на поставки иранской нефти. Все танкеры, перевозившие иранскую нефть, стали переводиться на другие рейсы, а так как международный нефтяной картель, членом которого была АИНК, держал в своих руках 95% танкерного тоннажа, фактически была осуществлена блокада экспорта иранской нефти. В результате этих санкционных мер экспорт нефти уже к 1952г. был фактически прекращен. В 1950г. он составлял 31,2 млн.т, в 1951г.- сократился более чем в три раза, а в 1952г. составил всего 14 тонн. Платежный баланс в 1952г. оказался почти на нулевом уровне.

Cитуация была разрешена не экономически, не путем усиления санкций, а политически — путем военного переворота, организованным и профи­нансированным США, в результате которого было смещено правительство Мосаддека.

Накануне исламской революции Иран использовал санкции как метод внешней политики, когда последний премьер-министр шахского периода Ш. Бахтияр ввел эмбарго на экспорт нефти в Израиль и ЮАР.

Санкционный режим в отношении Исламской республики Иран стал формироваться сразу же вскоре после исламской революции. Первые существенные санкции были введены против Ирана со стороны США в связи с захватом американских заложников. Аналогичные санкции были приняты и некоторыми членами ЕЭС.

В первые годы существования ИРИ санкции носили, главным образом, односторонний характер. Практически постоянной сохранялась санкционная политика США в отношении Ирана, которая то ужесточалась, то ослабевала. Европа предпринимала санкционные меры лишь эпизодически. В этот период в основе введения санкций со стороны США и Европы лежали, главным образом, политические причины — захват американских дипломатов в Тегеране, убийство в Европе иранских оппозиционеров, поддержка «Хезболла» и т.п. В последние годы основным мотивом введения санкций против Ирана стала реализация им своей ядерной программы.

После принятия четырех Резолюций СБ ООН, начиная с 2006г., санкции приобрели международный характер. Набор санкционных мер, применяемых отдельными странами и международным сообществом, был различным. Первые три санкционные Резолюции СБ ООН (от 2006-2009г.г.) не носили масштабного характера, хотя несомненно влияли на формирование политики ИРИ как внутри страны, так и на внешнеполитическом треке. Стратегия СБ ООН в выработке санкционной политики в отношении Ирана делала акцент на применении так называемых «умных санкций», направленных в основном против лиц и компаний, принимающих участие в разработке ядерной программы и в принятии решений относительно ее развития. Тем не менее, постепенно набор международных санкций расширялся.

Наиболее жесткую санкционную политику в отношении Ирана прово­дили США, ставя своей основной целью изменение иранского режима как главной угрозы Израилю и безопасности на Ближнем Востоке. Учитывая опыт периода Мосаддека и сохраняющуюся до сих пор сильную зависимость Ирана от нефтяных доходов, США стали вводить санкции, ограничивающие эти доходы- от запрета на закупки иранской нефти до запрета инвестиций в нефтяную и газовую отрасли. Наиболее негативный характер для Ирана имели американские санкции в отношении ограничений инвестиций в энергетическую отрасль, начиная с 1996г. (1996г., 2001г., 2006г., срок действия последних- до конца 2011г.). Эти санкции касались не только американских, но и иностранных компаний. Они предусматривали запрет на экспорт и реэкспорт в Иран оборудования и технологий для нефтеперерабатывающих отраслей, производства сжиженного природного газа, добычи нефти и газа. Кроме того, вводился запрет на предоставление кредитов иранским энергетическим компаниям, на создание с ними совместных предприятий.

Но так как санкции ужесточались постепенно, чередуясь с периодами послаблений, иранская экономика также постепенно приспосабливалась к ним. Например, после 1994г., когда США ввели эмбарго на закупки иранской нефти, Иран не только компенсировал американский рынок экспортом нефти в Азию, но и поставлял нефть на Карибские острова, откуда она после переработки перевозилась в США. После принятия законов о санкциях против компаний-инвесторов в иранскую нефтегазовую промышленность Ирану неоднократно удавалось привлечь в нефтегазовую отрасль иностранные инвестиции. Многим из компаний разных стран удалось обойти американский запрет (в т.ч. консорциуму из «Газпрома», «Тоталь» и «Петронас» для разработки газо-конденсатного месторождения «Южный Парс»), были построены экспортные газопроводы в Турцию, в Армению.

Безусловно, американские санкции сыграли свою роль в сокращении добычи нефти (в 1976г.-5,9 млн. барр/сутки, в 90-е годы- в среднем 3,0-3,5 млн. барр/сутки). Тем не менее, начиная с 1990-х годов, Иран постепенно наращивал объемы добычи (в 2009г.- 4,2 млн. барр/сутки), а рост цен на нефть нивелировал потери от снижения мощностей нефтедобычи. Санкции, связанные с разработкой ядерной программы и касавшиеся в основном ограничений в области поставок в Иран ряда товаров, преодолевались путем ре-импорта из третьих стран, среди которых одним из основных каналов стали ОАЭ, особенно Дубай с его многочисленной иранской диаспорой. Только с 2000г. по 2008г. иранский импорт через ОАЭ вырос с 1,1 млрд. долл. до 13,2 млрд. долл.[3]

Но в середине 2010г. ситуация кардинально изменилась. При голосо­вании в Совете безопасности против новых санкций высказались только Бразилия и Турция и воздержался Ливан. Все остальные делегации, включая Россию и Китай, резолюцию СБ ООН от 12 июня 2019г. поддержали. Россия поддержала санкции, рассчитывая на изменение схемы размещения ПРО НАТО вблизи своих границ, а также выведя из под санкций Бушерскую АЭС, в реактор которой в 2010г. началась загрузка топлива.

При этом и Россия и Китай добились того, что в окончательном варианте Резолюции СБ санкции были более ограничены, чем в предложенных вариантах. Однако Соединенные Штаты этим не были удовлетворены и уже 1 июля ввели дополнительный пакет односторонних санкций, призывая после­довать этому примеру другие страны. 26 июля 2010 г. дополнительные санкции ввел Европейский Союз. До этого Евросоюз обычно подтверждал присоединение к санкциям СБ ООН (лишь в июне 2008г. несколько расши­рил их[4]). В 2010г. Евросоюз значительно расширил круг юридических и физи­ческих лиц, на которые распространялось действие санкций. Сам критерий наложения санкций, связанный с причастностью к развитию ядерной и ракетной программ, к КСИР (Корпус стражей исламской революции), давал возможность включить в список большинство из наиболее крупных компаний ИРИ, т.к. в иранских условиях крупный бизнес тесно связан с государственными и военными структурами.

Затем к США и ЕС стали присоединяться другие страны, расширяя масштаб санкций СБ ООН. 3 сентября к санкциям присоединилась Япония, Австралия, ОАЭ, через которые в последние годы шла значительная часть ре-экспорта из Европы и США в Иран, включая поставки бензина. 22 сентября президентом РФ был подписан указ № 1154 «О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 1929 от 9 июня 2010 г.», который расширил применение санкционных мер. В частности была запрещена поставка Ирану ракетно-зенитных комплексов С-300, контракт на поставку которых не только был подписан, но и частично оплачен. Еще в июне МИД РФ заявлял, что санкции СБ на эти поставки не распространяются.[5]

Сам процесс придания в 2010г. американским санкциям международого характера отразил иерархичность современной международной системы.

Безусловно, введение нового пакета санкций не может не оказать влияния на

расклад внутриполитических сил в Иране, на внешнюю политику страны, а

главное — на экономическую ситуацию. Статистических данных в Иране по результатам 2010г. не опубликовано, что само по себе является косвенным свидетельством снижения динамики экономического роста. По данным CIA Factbook в 2010г. объем ВВП ИРИ вырос всего на 1,5%[6]. Падения ВВП до отрицательного уровня не произошло, динамика ВВП осталась положительной, а сам ВВП превысил (по паритетам покупательной способности) 800 млрд. долл, или более 11тыс. долл. на душу населения.

Тем не менее уже в октябре 2010г., т.е. после расширения санкций, МВФ скорректировал свои апрельские прогнозы по Ирану в сторону уменьшения темпов роста (до 2015г.), а в апреле 2011г.- еще более сократил их, причем за 2011г. — до нулевого уровня, до 3% — в 2012г. и 4,3% — в 2016г.[7] Однако прогнозы МВФ, касающиеся текущего баланса, ставят под сомнение его крайне низкие оценки ВВП за 2011-2012гг., позволяя рассчитывать, по крайней мере на сохранение в 2011г., положительных (до 1-1,5%) темпов роста. Сокращение поступлений от нефти и газа за счет освоения новых месторождений в краткосрочной перспективе в значительной степени будет компенсироваться ростом цен на энергоносители, а с учетом временного лага влияния роста нефтяных доходов, можно с достаточно высокой степенью вероятности прогнозировать рост ВВП на уровне 3-5% до 2015-2016г. Утвержден­ные меджлисом в конце 2010г. оценки среднегодового роста ВВП (на 2010/11-2015/16гг) определены в 8%, что маловероятно, уровень инфляции — в 12%, что в целом совпадает с оценками МВФ.

Данные платежного баланса за первое полугодие 2010г. фиксировали увеличение валютных поступлений от экспорта сырой нефти на 40% (по сравнению с соответствующим периодом 2009г.), и положительное сальдо текущего баланса, которое несколько превысило отрицательное сальдо счета капитала[8]. Начавшееся в 2010г.повышение цен на нефть делает оценку поступ­лений от экспорта нефти еще более высокой и повышает шансы на приток иностранных инвестиций. Если на 31декабря 2008г. объем накопленных прямых инвестиций составлял 20,8 млрд. долл.[9], то на 31декабря 2009г.он сократился до 15,3 млрд. долл. Однако к концу 2010г. они выросли до 16,8 млрд. долл.[10] Выросли за 2010г. и прямые иранские инвестиции за рубежом — с 1,8 до 2,1 млрд. долл.

Данные о торговле Ирана с США, Евросоюзом, Россией и Китаем в 2010г. делают положительный прогноз относительно темпов роста и состояния платежного баланса вполне корректным. Пока санкции не привели к резкому сокращению внешнеэкономических связей Ирана, в т.ч. со странами Европы. За первое полугодие 2010г. экспорт Ирана в страны ЕС вырос в 1,8 раз по сравнению с 1 полугодием 2009г. и превысил 7 млрд. долл. (всего за 2009г. иранский экспорт в ЕС по оценке МВФ составлял около 11 млрд.долл.), при этом в Великобританию он увеличился в 3 раза, Германию почти в 2 раза. Хотя объемы торговли с США невелики (иранский экспорт в 2009г. составлял всего 63 млн. долл.), тем не менее, экспорт в США также имел в 2010г. повышательную тенденцию- 6%. Экспорт в Китай, являющийся одним из крупнейших экспортеров Ирана (2009г.-12 млрд. долл), увеличился на 30%, возросли и поставки в Россию, также на 25%.[11] Конечно, более действенным показателем в отношении влияния санкций является динамика импорта. Сократился импорт из США (на 26%) и Великобритании (на 28%), и хотя в иранском импорте эти две страны, особенно США (весь американский экспорт в Иран в 2009г. составил 310 млн.долл, английский-636 млн. долл.), занимают чрезвычайно невысокий удельный вес, его уменьше­ние можно рассматривать как влияние санкций.

Однако данные ЕС о торговле за 8 месяцев отчетливо показывают, что после введения санкций, как это не парадоксально, темпы падения импорта из Британии сократились с 28% до 16%, а темпы роста импорта из Германии с 3% поднялись до 12%.[12] В целом иранский импорт из стран ЕС (в 2009г. его объем превышал 16 млрд. долл.) в первом полугодии 2010г. увеличился на 9%, особенно из Франции (16%). Особенно высокий прирост приходится на таких крупных поставщиков в Иран как Россия (на 25%, экспорт которой в Иран в 2009г. превысил 3 млрд. долл.) и Китай (экспорт в Иран в 2009г. составил почти 9 млрд. долл., а в 2010г. увеличился в 1,5 раза).

Внешний долг за последние два года практически не увеличился (20 млрд.долл) и не превышает (на 31.12.2010г.) 16,2% от ВВП (по обменному курсу).[13] Иранской экономике в целом удалось справиться в 2010г. с негатив­ным действием санкций, но на это в значительной мере повлиял рост цен на нефть.

Так как усиление санкционного пресса фактически совпало с развертыванием мирового кризиса, отделить влияние каждого из этих двух факторов сложно. Если в 2009г. заметно сократилось число лицензий, выданных на открытие новых предприятий, то уже в 2010г. ситуация стала меняться. Оживилось строительство, особенно за счет частных капиталовложений.[14] Тем не менее, проблемы остаются. Уровень безработицы — около 15%, что безусловно создает напряжение в обществе, в котором доля работоспособного населения составляет почти 70% населения страны, а активного –всего около 40% трудоспособного населения, что свидетельствует о достаточно высоком уровне скрытой безработицы. В этих условиях, помимо сферы услуг, большая роль в обеспечении занятости придавалась в последние годы развитию промышленности и строительства. Хотя по предварительным оценкам, увеличение промышленной продукции в 2010г. превысило 4%, этот рост не сопровождался соответствующим расширением производственных мощностей. Промышленные предприятия столкнулись из-за санкций с ростом цен на оборудование и полуфабрикаты, были вынуждены сокращать производство, но повышать цены на свою продукцию. Наложенные санкции на большинство иранских банков затрудняли расчеты с поставщиками, что также увеличивало затраты на импорт необходимых товаров.

В ситуации развернувшегося мирового кризиса, усугубленного в Иране политикой санкций, правительство М.Ахмадинежада разработало новые направления экономической политики. При этом ужесточение внутриполитического курса шло параллельно с внедрением более либеральных методов хозяйствования. Чтобы повысить эффективность экономики, предполагается усилить в ней роль частного сектора и рыночных факторов.

В конце 2010г. приняты достаточно радикальные меры по сокращению субсидирования ряда товаров, в первую очередь, бензина и хлеба. Субсидии стали заменяться с декабря 2010г. адресной помощью малоимущим слоям населения (так называемая «монетизация льгот»). Фактически «заморожены» выпущенные ранее «акции участия» и «акции справедливости»[15], как инструменты популистской политики, которые были призваны смягчить социальное недовольство приватизацией. Поставлен на повестку дня вопрос о необходимости внесения в Конституцию изменений, касающихся ограничению масштабов государственного сектора, так как конституционные нормы тормозили процесс приватизации. В налоговую практику введен НДС. К рыночным механизмам, внедренным в годы кризиса, можно отнести увеличение срока освобождения от налогов предприятий в свободно-экономических зонах (СЭЗ). К ним же можно отнести и ряд мер, предпринятых в финансовой сфере. В феврале 2010 г. был принят закон о банках в свободных экономических зонах, более либеральный, чем закон 1983г. Стало расти число частных банков, частных инвестиционных фондов, создаваемых по инициативе правительства для ускорения процесса приватизации.

Чтобы смягчить ситуацию с обеспечением населения бензином, которая приобрела острый характер после введения санкций на ввоз его в Иран, правительство разработало программу строительства новых НПЗ и расшире­ния мощностей действующих. Кроме того, часть линий нефтехимических комбинатов была переведена на выработку автомобильного топлива. В свою очередь, сокращение субсидий на топливо и введение адресной помощи привело к уменьшению потребления бензина на 10-20% (включая сокращение нелегального вывоза дешевого иранского бензина в соседние страны). И уже в начале 2011г. была не только значительно уменьшена зависимость от импорта бензина, но и было выдано разрешение на его экспорт[16]. При этом М.Ахмадинежаду удалось предотвратить социальные волнения из-за роста цен на бензин и другие товары за счет выплаты малоимущим слоям ежемесячных компенсаций (только за отмену топливных субсидий до 80 долл. на человека).

Оказываемое на Иран внешнее давление в последние годы заметно укрепило в стране влияние армии и особенно Корпуса стражей исламской революции (КСИР). Многие из представителей Корпуса вошли в государственные структуры. Необходимость увеличения отечественных капиталовложений при сокращении иностранных инвестиций и проводимая правительством Ахмадинежада политика приватизации привела к расширению коммерческой деятельности КСИР, к сращиванию КСИР и бизнеса, постепенному усилению военно-промышленного комплекса.

Таким образом, Ирану даже в условиях мирового кризиса и ужесточения санкций удалось, возможно, из-за высоких цен на нефть, сохранить положительную динамику экономического роста, определенную привлекательность для мирового рынка и иностранных инвестиций и использовать угрозу санкций для укрепления военного потенциала и определенной стабильности режима. Многие из иранских экспертов, в т.ч. работающих в США, выступили с заявлениями о том, что санкции наиболее сильно затронули беднейшие слои населения, зависящие от государственных субсидий, нежели средние и богатые слои населения[17]. Более того, в оценках результативности введенных санкций делался акцент на то, как население страны относится к программе обогащения урана, которая и является формальным предлогом для введения санкций. Так как население поддерживает эту программу, считая, что ее запрещение Западом ущемляет права Ирана, то политика санкций до настоящего времени лишь усиливала позиции правительства.[18] Снижение темпов экономического роста и ухудшение экономической ситуации большинство населения страны связывает не с внешней и экономической полити­кой правительства, а с санкциями врагов режима. Хотя экономическое давление санкций, безусловно, повысило степень экономической уязвимости режима, но не привело к ожидаемому внешнеполитическому эффекту. Центростремительный эффект в обществе с сильным влиянием религиозных институтов под влиянием давления извне стал значительно превалировать над центробежным.

Однако в дальнейшем последствия нового санкционного давления могут быть различными. Многое будет зависеть от состояния экономики, возможностей Ирана финансировать дальнейшее развитие ядерной программы и ракетной промышленности[19], не сокращая социальные программы. Сохраняю­щееся в иранском обществе равновесие нельзя охарактеризовать как прочное. Экономика Ирана, как представляется, достигла той стадии, когда почти все факторы роста, кроме цен на нефть, оказались практически исчерпанными. Дальнейшее ужесточение санкций может повлиять на пози­цию иранского руководства в отношении ядерной программы, особенно если применение санкций не будет никак увязываться с попытками изменить сам режим.

---

1. Л.Элвелл-Саттон. Иранская нефть. К истории «политики силы». М.1956.С.368.(пер. с анг.)

2. Там же. С.374

3. Nader Habibi. The Impact of Sanctions on Iran-GCC Economic Relation/. Middle East Brief. Brandies University. November 2010 No.45. P.5. www.brandies.edu/crown/publication.

4. Они касались ограничений на въезд в страны Евросоюза некоторых высокопоставленных чиновников ИРИ и на деятельность некоторых иранских компаний.

5. www.Regnum.ru.15.06.2010.

6. CIA. Factbook.2011 www.CIA.gov.

7. International Monetary Fund. World Economic Outlook. April 2011. P.187.

8. CBI. Economic Trends. N60 (2010/2011). Tehran. 2011.P.13.

9. World Investment Report 2009 P. 253.

10. CIA. Factbook.2011 www.CIA.gov.

11. Semira N.Nikou. Iran’s trade with major powers increasing, despite sanctions. United State Institute of Peace. The Iran Primer. www.iranprimer.usip.org. 12.12.2010. P.1-2.

12. Semira N.Nikou. Iran’s trade with major powers increasing, despite sanctions. United State Institute of Peace. The Iran Primer. www.iranprimer.usip.org. 12.12.2010. P.3.

13. CIA. Factbook.2011 www.CIA.gov. CBI. Economic Trends. N60 (2010/2011). Teheran. 2011.P.1.

14. CBI. Economic Trends. N60 (2010/2011). Teheran. 2011.P.9-10.

15. Своеобразные государственные облигации, доход на которые обеспечивался в значительной мере за счет поступлений от приватизации.

16. ran ru. 11.02.2011.

17. Greg Bruno. A Weakened but Resourceful Iran. (Interview with Hossein G.Askari, Iran Professor of International Business and International Affairs, George Washington University. www.cfr,org/iran/weakened.

18. Там же.

19. В данной статье мы не затрагиваем вопроса о том, есть ли в иранской ядерной программе военная компонента, которую упорно отрицают иранские лидеры, ссылаясь на заявления и имама Хомейни, и нынешнего рахбара Хаменеи о несовместимости ислама с разработкой оружия массового поражения.